La economía de la UE después de COVID-19: Implicaciones para la gobernanza económica

Artículo escrito por Maarten Verwey, Director General de Asuntos Económicos y Financieros de la Comisión Europea

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La pandemia de COVID-19 provocó una contracción económica sin precedentes en 2020, con una caída del PIB real de la UE del 6,1%, más que durante la crisis financiera mundial. La respuesta de la UE a la crisis fue rápida, contundente y bien coordinada a todos los niveles. Los Estados miembros de la UE, respaldados por el instrumento SURE de la UE (Figura 1), proporcionaron un fuerte apoyo a las empresas y a los trabajadores, especialmente a través de planes de trabajo a jornada reducida, además de un importante apoyo de liquidez a las empresas.

El BCE complementó la respuesta fiscal con un amplio conjunto de medidas de política monetaria. Esta respuesta política conjunta y coordinada fue un éxito: el impacto económico de la crisis sobre los trabajadores y las empresas ha sido mucho menos grave de lo previsto inicialmente.

Una acción decisiva a nivel de la UE también garantizó el desarrollo, la rápida adquisición y la distribución coordinada de las vacunas COVID-19. De cara al futuro, el recién creado Mecanismo de Recuperación y Recuperación (MRR) de la UE promoverá una recuperación rica en inversiones y reformas que favorezcan el crecimiento, proporcionando 338.000 millones de euros en ayudas no reembolsables y hasta 386.000 millones de euros en préstamos (a precios corrientes) durante todo el período hasta 2026. El impacto se verá ya en 2021 (Figura 2).

Figura 1 Aumento de la tasa de desempleo en los Estados miembros beneficiarios del SURE, 2020 (puntos porcentuales)

Figura 2 Gastos financiados con subvenciones del FRR, 2021 y 2022 (% del PIB)

La recuperación se ha afianzado, pero siguen existiendo importantes retos

Gracias a un fuerte apoyo político, a la aceleración del despliegue de vacunas y, en la medida de lo posible, a la flexibilización gradual de las restricciones relacionadas con la pandemia, el crecimiento se reanudó con fuerza en la UE en la primavera de 2021. Los datos recientes sugieren que la actividad económica seguirá siendo fuerte en los próximos trimestres, aunque la incertidumbre sigue siendo alta.

A pesar de las perspectivas favorables a corto plazo, siguen existiendo retos estructurales a largo plazo. Algunos de ellos son anteriores a la pandemia: el impacto del envejecimiento de la población, el débil crecimiento de la productividad y la aceleración del cambio climático.

El aumento de las desigualdades de renta y riqueza, las disparidades territoriales dentro de los Estados miembros y entre ellos, y el acceso desigual a la educación y las cualificaciones estaban frenando el crecimiento económico y creando tensiones en el tejido social de la UE. La pandemia ha hecho más acuciantes muchos de estos retos y ha añadido otros:

Las finanzas públicas han recibido un golpe considerable y la divergencia fiscal entre los Estados miembros ha aumentado.

Los ratios de déficit y deuda se han disparado en todos los Estados miembros (gráfico 3). Se espera que los altos ratios de deuda persistan, manteniéndose por encima de los niveles prepandémicos durante la próxima década (Figura 4).

Las necesidades de inversión son acuciantes. La inversión adicional necesaria para alcanzar nuestros objetivos climáticos y digitales asciende a 650.000 millones de euros anuales durante la próxima década (públicos y privados combinados).

La crisis de COVID-19 ha agravado una serie de vulnerabilidades preexistentes. Los desequilibrios internos relacionados con la elevada deuda pública y privada han aumentado, impulsados por la recesión y las medidas adoptadas para hacer frente a la crisis de COVID-19. Las tendencias dinámicas de los precios de la vivienda anteriores a la pandemia persistieron y la deuda hipotecaria siguió creciendo significativamente en algunos países. Los déficits por cuenta corriente aumentaron en los países que dependen de los ingresos del turismo y la corrección de los superávits por cuenta corriente se ha estancado. De cara al futuro, pueden surgir nuevos riesgos como resultado de las transformaciones estructurales aceleradas por la crisis de COVID-19.

El reto de impulsar la resiliencia socioeconómica se ha hecho más evidente. Los Estados miembros, territorios y sectores menos resistentes tuvieron más dificultades para resistir y responder a la crisis. Las diferencias de resiliencia en la UE influyen en la cohesión social, económica y territorial, así como en la convergencia dentro de la zona del euro y en la eficacia de la política monetaria única.

Abordar estos retos ofrece oportunidades de transformación, pero requiere grandes inversiones y reformas. La potencia de fuego de 2 billones de euros del nuevo Marco Financiero Plurianual y de la UE de Nueva Generación, en particular el DRR, apoyará la recuperación, al tiempo que hará que nuestras economías y sociedades sean más resistentes. También se necesitan buenas políticas para reforzar la resiliencia: políticas activas del mercado laboral y sistemas de protección social eficaces y bien diseñados; inversión en educación y competencias; y unas finanzas públicas sólidas.

Figura 3 Impacto en las finanzas públicas de las crisis financiera mundial y COVID-19 en la UE, 2009 y 2020 (variación interanual, puntos porcentuales del PIB)

Figura 4 Deuda pública en la UE, 2006-2031 (% del PIB)

Deben extraerse lecciones de la crisis para la revisión de la gobernanza económica

El marco de gobernanza de la UE debe adaptarse a los retos a los que se enfrenta la UE, tal y como se ha expuesto anteriormente. La crisis de COVID-19 ha puesto de manifiesto los retos a los que se enfrenta el marco de gobernanza económica, haciendo que los identificados en nuestra Comunicación de febrero de 2020 sean aún más relevantes. Nuestra última Comunicación1 no pretende ofrecer una hoja de ruta para la reforma del marco de gobernanza ni adelantarse al resultado del debate público.

Para las normas fiscales de la UE
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Pueden identificarse una serie de elementos clave en relación con las normas fiscales de la UE:

La reducción de los elevados y divergentes ratios de deuda pública de forma sostenible y favorable al crecimiento será un reto clave tras la crisis. Cuando las condiciones económicas lo permitan, reanudar la senda de reducción de las ratios de deuda pública en relación con el PIB será esencial para mantener unas finanzas públicas saneadas y evitar la persistencia de divergencias fiscales entre los Estados miembros. Al mismo tiempo, una reducción excesiva de los ratios de deuda por adelantado conllevaría elevados costes sociales y económicos y sería contraproducente.

El papel estabilizador de la política fiscal discrecional coordinada ha demostrado ser crucial en la crisis de COVID-19. La crisis ha puesto de manifiesto el papel positivo que pueden desempeñar la política fiscal discrecional anticíclica y la coordinación europea para responder a las grandes perturbaciones económicas y contener sus repercusiones sociales. Sin embargo, la capacidad de proporcionar estímulos fiscales en los malos tiempos requiere la creación de amortiguadores fiscales en los buenos tiempos. Reforzar el carácter anticíclico del marco fiscal de la UE podría reforzar la dimensión a medio plazo de la política fiscal y, por tanto, la capacidad de la política fiscal nacional para responder a las fluctuaciones económicas.

Una composición de las finanzas públicas favorable al crecimiento debería promover la inversión y apoyar un crecimiento sostenido, sostenible e integrador. Es necesario reflexionar sobre el papel adecuado del marco de gobernanza económica para incentivar la inversión y las reformas nacionales. La promoción de la inversión pública verde, digital y que mejore la resiliencia merece una atención especial, dados los retos a largo plazo a los que se enfrenta nuestra economía.

  La consecución de los objetivos generales de simplificación, mayor apropiación nacional y mejor aplicación sigue siendo muy importante. Para ello es necesario simplificar las normas fiscales utilizando indicadores observables para medir su cumplimiento. También incluye la consideración de si un enfoque claro sobre los "errores políticos graves", tal como se establece en el Tratado, podría contribuir a una aplicación más eficaz. Un marco más sencillo contribuiría a una mayor apropiación, a una mejor comunicación y a un menor coste político de la aplicación y el cumplimiento. 

Unos marcos fiscales nacionales sólidos pueden contribuir a un marco de gobernanza económica eficaz. Merece la pena considerar un posible refuerzo de sus funciones y la alineación con las mejores prácticas en todos los Estados miembros. Esto podría ir acompañado de una reorientación hacia los errores políticos graves en la aplicación de las normas fiscales de la UE.

El Procedimiento de Desequilibrio Macroeconómico (PDM)

Es esencial volver a la senda de la convergencia entre los Estados miembros. La prevención y corrección de los desequilibrios macroeconómicos mejora la capacidad de los Estados miembros para responder a las perturbaciones y favorece la convergencia económica. Un PDM que funcione bien puede ayudar a identificar la acumulación de desequilibrios de manera oportuna, de modo que puedan abordarse con prontitud. El PDM también puede apoyar la coordinación de políticas, como se ha experimentado en la respuesta rápida y alineada de los Estados miembros a la crisis de COVID-19. Muchos Estados miembros han reducido la gravedad de los desequilibrios a lo largo del tiempo y se han adoptado importantes medidas políticas en el contexto de los Planes de Recuperación y Resistencia de los Estados miembros, pero la persistencia de los desequilibrios en algunos casos justifica una mayor reflexión sobre cómo podría mejorarse la aplicación y el diseño del PDM. Los múltiples flujos de vigilancia se solapan parcialmente, pero los vínculos no siempre se han aprovechado plenamente. Es posible que la vigilancia del PIM no haya tenido suficientemente en cuenta las interacciones entre los nuevos retos económicos, especialmente los relacionados con el cambio climático y otras presiones medioambientales.

Lecciones del Mecanismo de Recuperación y Resiliencia

Las enseñanzas extraídas del funcionamiento del Marco de Recuperación y Recuperación también podrían ser pertinentes para la gobernanza económica más amplia de la Unión. Este marco ha implicado diálogos políticos constructivos e intensos entre la Comisión y los Estados miembros, lo que ha conducido a una mejor comprensión mutua de los retos, al tiempo que ha generado confianza y apropiación. Está respaldado por un marco transparente de evaluación y seguimiento. En el ámbito fiscal, en el que el objetivo de alcanzar niveles prudentes de deuda pública sigue siendo fundamental, la compensación entre los distintos objetivos debería abordarse en la fase de planificación, evitando así la renegociación recurrente de las vías de ajuste.

Relanzamiento de la revisión

Es necesario un compromiso amplio e inclusivo con todas las partes interesadas para construir un amplio consenso. Las nueve preguntas que guían el debate público que se incluyeron en nuestra Comunicación de febrero de 2020 se han complementado con dos preguntas adicionales, mientras que una de ellas se ha reformulado ligeramente, como sigue:

Nueva pregunta: ¿En qué aspectos el diseño, la gobernanza y el funcionamiento del FRR pueden aportar ideas útiles en términos de gobernanza económica mediante la mejora de la apropiación, la confianza mutua, la aplicación y la interacción entre las dimensiones económica y fiscal?

Nueva pregunta: Teniendo en cuenta la forma en que la crisis de COVID-19 ha reconfigurado nuestras economías, ¿hay otros retos que el marco de gobernanza económica debería tener en cuenta además de los identificados hasta ahora?

Pregunta reformulada: A la luz del amplio impacto de la crisis COVID-19 y de las nuevas herramientas políticas temporales que se han puesto en marcha en respuesta a la misma, ¿cómo puede el marco -incluyendo el Pacto de Estabilidad y Crecimiento, el Procedimiento de Desequilibrios Macroeconómicos y, más ampliamente, el Semestre Europeo- garantizar mejor una respuesta política adecuada y coordinada a nivel de la UE y nacional?

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